Análisis de las Estrategias de Desarrollo Regional en la Araucanía y su vinculación al rol del Gobierno Regional
Rodrigo San Martín
Estudiante en práctica Centro de Políticas Públicas UC Temuco (CPP UC Temuco)
Resumen:
El presente trabajo, realiza un estudio y análisis por los principales lineamientos que aborda la Estrategia Regional de Desarrollo de la Araucanía (ERD), y su directa vinculación con el Gobierno Regional (GORE), para lo cual, se desglosa cada uno de los puntos esenciales de la ERD vinculado a sus lineamientos estratégicos, para posteriormente analizar la composición, atribuciones y capacidades del GORE. Se logra visualizar, los componentes principales de esta vinculación, y también los cambios esperados, con los avances en materia de representación en cuanto al GORE, lo que en definitiva podría influir sustancialmente en cuanto a las prioridades regionales junto con la especificidad, coherencia y pertinencia de los planes regionales y políticas públicas.
Análisis de la Estrategia Regional de Desarrollo
La confección de la Estrategia Regional de Desarrollo (ERD), obedece a la búsqueda de acuerdos, intereses y motivaciones de los diversos actores regionales, cuya intervención es relevante en el desarrollo regional, ya sea de manera directa o indirecta. Por medio de estos lineamientos estratégicos, se busca identificar y abordar las principales problemáticas regionales, concretándose por medio de programas y proyectos, logrando acuerdos de carácter interinstitucional.
La elaboración de la ERD, a partir del año 2007, viene a estar a cargo del Gobierno Regional, junto con otros instrumentos de planificación e inversión pública regional, llevando en su conjunto a la conformación de un “Sistema Regional de Planificación”, lo que supone en primera instancia, una aproximación al desarrollo de políticas públicas con enfoque territoriales descentralizados. Constituyendo, de esta manera, un proyecto político-social, cuyo objetivo se orienta en constituir los ejes principales en los cuales las regiones deben enfocar sus objetivos desarrollistas.
Actualmente, la ERD comprende un plan de desarrollo que abarca los años 2010-2022, cuya composición obedece a dos componentes principales, los cuales son la “Formulación” y la “Ejecución”. Componentes los cuales significan las bases de un proceso participativo local y una implementación paulatina, controlada y coherente. Es en este sentido, que cabe señalar la importancia de que las políticas involucradas logren una coherencia tanto interna como externa, es decir, una real conexión y pertinencia entre sus objetivos e instrumentos a la vez que logre ser compatible con el Sistema Regional de Planificación.
Un punto importante considera la planificación, por medio de la cual se desarrollarán las estrategias, partiendo de una “imagen-Objetivo”, la que está directamente relacionada y predefinida por el modelo de Gestión Territorial, el cual es utilizado por el Gobierno Regional (GORE). Este modelo se basa en zonificaciones, las que vienen a diferenciar ocho territorios dentro de la región de la Araucanía. De esta manera, se busca una especificidad y mayor pertinencia de las políticas públicas dentro de distintos sectores de la región.
Fuente: DIPLADER, Gobierno Regional de La Araucanía.
Los ejes temáticos, abordados en la ERD, por medio del modelo de Gestión territorial constituyen: 1) Derechos Sociales y Cohesión social, 2) Redes Urbanas, Conectividad e Infraestructura, 3) Desarrollo Físico, Ambiental y Usos de Suelo, 4) Desarrollo Económico y Competitividad, 5) Innovación, Ciencia y Tecnología y 6) Desarrollo Institucional, Descentralización y Financiamiento.
Fuente: Araucanía: “Región de Oportunidades” Estrategia Regional de Desarrollo 2010 – 2022
Los actores involucrados en la participación son: el Consejo Consultivo Técnico Asesor y los representantes de las ONG`s, la ciudadanía, académicos, pueblo Mapuche, medios de comunicación, empresarios, alcaldes, concejales y directivos municipales. En este sentido, la convocatoria, está a cargo del Gobierno Regional en conjunto con los alcaldes de las comunas que conforman los ocho territorios, convocándose talleres territoriales específicos, tanto para la ciudadanía como para actores específicos.
La idea principal de estos talleres territoriales, constituye la base para la conformación de un escenario normativo consensuado, la identificación de lineamientos estratégicos, objetivos generales, líneas de acción y finalmente una propuesta y construcción de un modelo de gestión, de evaluación participativa y un modelo de indicadores de logros. Es en base a lo anterior que se aprueba la ERD, bajo la aprobación del Consejo Regional (CORE), la cual actualmente constituye un proyecto político- social hacia el año 2022.
Contenido de Ejes temáticos en relación a los lineamientos estratégicos de la ERD
I. Derechos Sociales y Cohesión Social
Este eje, dice relación con asegurar el bienestar a la ciudadanía, el acceso equitativo a los recursos disponibles, el respeto por la dignidad humana, la diversidad, la autonomía personal y colectiva, la identidad, la participación responsable y la reducción al mínimo de las disparidades sociales y económicas con el objetivo de evitar la polarización. Para lo cual se busca mayor equidad social, superación de la pobreza, disminución de la fragmentación social regional, erradicar la discriminación étnica de la región, fortalecer a las organizaciones sociales y superar el retraso educacional.
Dentro de los lineamientos estratégicos de la ERD, esta área de Cohesión Social comprende una “igualdad de oportunidades en el acceso a las políticas e instrumentos conducentes al bienestar personal”, incluyendo la familia y la comunidad, en un marco multicultural.
Los objetivos específicos principales comprenden:
• El bienestar de los habitantes de la Araucanía, en un contexto del buen vivir, la diversidad, la dignidad humana y la equidad en cuanto a salud, vivienda y educación pública en sus distintos niveles.
• La generación y articulación de políticas de mejora en los ingresos, por medio de la canalización de los requerimientos ciudadanos a través de municipalidades y Gobierno regional.
• Inclusión social y territorial, la cual supere la subvaloración intrarregional de la cultura mapuche.
II. Desarrollo Económico y Competitividad.
En este eje, se explica en parte el comportamiento en términos productivos de la región, y el panorama futuro que deberá enfrentar la región hasta el 2022. En estos términos, el concepto de crecimiento económico resulta clave para producir desarrollo regional.
En este sentido, los problemas que se presentan, se refieren al grado de especialización de la región dentro de sectores de lento crecimiento, la deficiente competitividad a nivel comparado con otras regiones, y bajos niveles de dinamismo en los sectores productivos tradicionales. Por lo tanto, el desafío se encuentra en el incremento de productividad por ocupado.
En definitiva, se considera la necesidad de desarrollar una “reconversión productiva, aumentando la especialización, dinamismo y productividad global a mediano y largo plazo. Para esto, es necesario una mejora en la competitividad por medio de la innovación.
Dentro de los lineamientos estratégicos de la ERD, este eje comprende el Crecimiento Económico como una transformación del modelo de crecimiento, hacia un modelo fundado en una estructura productiva competitiva, innovadora y sustentable, enfocado hacia una mejor distribución del ingreso y derechos sociales.
Objetivos específicos principales:
• Mejorar la competitividad regional, la participación de los diversos agentes económicos y su inserción económica internacional.
• Impulso de la investigación, desarrollo e innovación empresarial, desarrollando nuevos emprendimientos y encadenamientos productivos.
• Fortalecimiento del capital humano, en su nivel educativo regional, que supere las barreras digitales e idiomáticas.
III. Innovación, Desarrollo Científico y Tecnológico.
En este eje, y muy ligado con el anterior, se habla sobre un avance “hacia una sociedad y economía del conocimiento” de la mano a la solución de problemas del crecimiento económico. Lo anterior se justifica, debido a la baja densidad de producción científica tecnológica generadora de innovación presente en la Araucanía, la cual, se centra mayoritariamente en la producción de alimentos, silvicultura y tratamiento de aguas residuales, dejando de lado otros sectores como informática, pesca y piscicultura.
Para incorporar de manera eficiente un desarrollo científico y tecnológico, es necesaria la incorporación de una “Política Regional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica”, de tal manera que los actores y universidades regionales tengan un rol central, fortaleciendo, además, la interacción interregional en el ámbito de la innovación, ciencia y tecnología, a la par de la implementación de sistemas de información y difusión de políticas, indicadores e instrumentos.
Otras problemáticas en este aspecto, dicen relación con el desarrollo de CTI y la falta de articulación entre actores a nivel regional, junto con una débil colaboración en áreas productivas de la región y gestión sobre políticas, incluyendo, además, las dificultades en el sector empresarial al acceso de apoyo científico, tecnológico y la innovación.
Es necesario, además, mencionar, el aspecto del capital humano, en donde se visualizan problemáticas respecto a la especialización a nivel regional, la incorporación de recursos humanos nacionales e internacionales especializados de alto nivel, el fomento hacia la cooperación científica y la conformación de equipos interdisciplinarios, y el incentivo hacia el desarrollo de masa crítica investigativa por parte de las empresas.
Por último, en términos institucionales, existe una carencia en aspectos de transferencia tecnológica regional, muy poca difusión y trasferencia tecnológica respecto a iniciativas regionales, un alto déficit de infraestructura y equipamiento, falta de articulación del sector privado relacionado a la investigación, y necesidad de fortalecimiento de redes de colaboración científica y comercialización de tecnologías.
Por lo tanto, los desafíos en este eje están enfocados en la innovación, tanto en el tejido institucional, en el aspecto empresarial, intercultural mapuche, en el desarrollo territorial y en la generación de conocimiento propio.
IV. Desarrollo Físico, Ambiental y Usos del Suelo
La región de la Araucanía, se destaca por tener suelos de baja fertilidad, lo cual se ha visto agravado, además, por el proceso de cambio climático acompañado de inundaciones y sequías. En este sentido, las comunas que presentan condiciones optimas con una alta capacidad productiva son apenas 3, las cuales constituyen Freire, Padre Las Casas y Pitrufquén. Por lo tanto, surge la necesidad del desarrollo de prácticas especiales en el manejo y cuidado de las tierras, debido a que los desafíos a futuro dicen relación con procesos de erosión de los suelos, el déficit hídrico, los procesos de inundación y anegamiento, procesos de remoción de masa, contaminación por pesticidas, procesos volcánicos y eventos de tsunami.
V. Redes Urbanas, Conectividad e Infraestructura
Principalmente, se señala que alrededor de un tercio de la población regional es rural, y dentro de la población mapuche, un 70% vive en sectores rurales. Esto se complejiza, si tomamos en cuenta, que, dentro de la región, existen pocos centros urbanos más allá de la ciudad de Temuco, lo cual representa un problema migratorio que genera desequilibrios territoriales, junto con la expansión urbana, la cual avanza hacia áreas de peligro natural, siendo necesario una regulación y la realización de obras de mitigación .
Debido al alto índice de sectores rurales y los desequilibrios territoriales, los efectos sobre infraestructura, salud, e infraestructura sanitaria son profundos. Existe una alta concentración de centros educativos especializados en áreas urbanas, un hospital tipo 1 en Temuco, y el acceso a agua potable y alcantarillado es mucho menor en localidades rurales .
La conectividad presenta otro punto débil dentro de la región, con un gran porcentaje del sistema vial sin pavimentar (90% a la fecha de realización de la ERD), además se suma el transporte, el cual en varios sectores es precario y no continuo, y la conectividad marítima hacia regiones aledañas es nula.
La conectividad digital también suma otro desafío, ya que la región cuenta con niveles bajo la media nacional (efecto que también influye por el alto índice de ruralidad de la región), a pesar de los esfuerzos hechos para mejorar la situación, la región continúa bajo la precariedad en este aspecto.
Tanto el eje IV como el V, dicen relación con el lineamiento estratégico de la ERD enfocado en el Desarrollo Sustentable de Ciudades y Territorios, los que comprende la realización de un “sistema regional sustentable, ambiental, social y económico”, encausado en un buen manejo de los recursos naturales, y el adecuado desarrollo armónico de los asentamientos humanos.
Los objetivos específicos principales, relacionados con este lineamiento estratégico dicen relación con:
• Mejoramiento de la infraestructura regional y aumento de la conectividad
• Situar a la ciudad de Temuco, como la capital de servicios del sur de Chile, siguiendo un modelo de ciudad sustentable con identidad, valor agregado e infraestructura.
• “Conformar un sistema regional de asentamientos humanos que favorezca el crecimiento, la generación y difusión de innovaciones en el contexto de un adecuado equilibrio de las ciudades frente a los espacios rurales”.
• Realzar el valor del borde costero de la región, en relación con sus recursos pesqueros, acuícolas, silvoagropecuarios, turísticos y la instalación de un puerto comercial.
• Conservación de los recursos naturales y la biodiversidad regional, por medio de de la generación de conocimiento aplicado a las políticas de inversión, y gestión de los recursos hídricos.
• Fomento a la diversificación de la matriz energética regional, favoreciendo la eficiencia y utilización de fuentes de Energías Renovables No Convencionales.
VI. Desarrollo Institucional, Descentralización y Financiamiento
En este aspecto, nuestra región presenta un diagnostico compartido con la mayoría del territorio nacional, debido a excesiva centralización a nivel nacional, la labor de la autoridad regional en cuanto a representar y canalizar las demandas ciudadanas se ven complejizadas, los servicios públicos mayoritariamente responden a un nivel centralizado, lo que trae aparejado una inversión regional descontextualizada, escaza articulación con el sector privado, y una falta de coordinación en el actuar público, a la par de un desconocimiento por parte de la ciudadanía sobre el significado y valor de la descentralización.
Todo lo anterior presenta grandes desafíos en cuanto al escenario futuro de las regiones y los actuales procesos de descentralización, junto con la tarea de aumentar la competitividad, mejorar la prestación de servicios a la ciudadanía, establecer mayores y mejores condiciones de igualdad, con mayor democracia.
Este eje, se encuentra directamente conexo con lineamiento estratégico de la ERD que dice relación con la Institucionalidad Pública Regional, la cual busca generar una normativa excepcional y contextualizada para la región, con el objetivo de superar el retraso económico, social y ambiental. Los objetivos generales principales dicen relación con:
• Facilitar la reconversión productiva, permitiendo un rápido crecimiento económico, bajo una normativa que respete la cohesión social y la sustentabilidad.
• Adecuación y flexibilización, tanto de la institucionalidad como de la gestión pública regional y municipal, de tal manera que se facilite la articulación con el sector privado y sociedad civil.
• Creación de un Sistema Regional de Planificación, lo que implica la participación de actores públicos, privados y sociedad civil, con tal de ejercer funciones de coordinación, evaluación, anticipación y retroalimentación.
VII. Identidad Regional
Dentro de los lineamientos estratégicos, se decide por incorporar uno específico relacionado con la identidad regional, esto debido a la heterogeneidad de nuestra región, la cual tiene una larga historia de diversidad y riqueza cultural dentro de la cual confluyen diversas costumbres, valores, culturas y creencias.
Este lineamiento estratégico, se constituye bajo la búsqueda de un “contrato social regional” multicultural, con reconocimiento de las diferentes expresiones culturales en cada territorio, el cual influye en gran manera hacia el desarrollo regional.
Objetivos generales:
• Creación de estrategias que permitan avanzar hacia la diversidad y el reconocimiento multicultural, dentro de la recuperación y revaloración cultural por medio de la política pública.
• Implementación del convenio 169 de la OIT, entre comunidades indígenas, el Gobierno y la comunidad regional.
Gobierno Regional y la ERD
Dentro del proceso de descentralización que vive actualmente nuestro país, se ha optado por la descentralización del Gobierno Regional, bajo la elección de gobernadores regionales y consejeros regionales, por medio de votación directa, a la par de introducir modificaciones en cuanto a las funciones que ejercerá cada uno, y la introducción de la figura del delegado presidencial, quien también desarrollará varias funciones de importancia, tanto a nivel central como regional.
Cobra importancia, comprender las relaciones que se darán al interior del Gobierno regional, para así, a su vez, comprender cómo se efectuarán el plan de desarrollo regional y la ERD. Cabe destacar, que la figura del Gobernador Regional, viene a ser el órgano ejecutivo del Gobierno Regional, situación la cual le atribuye funciones de coordinación, supervigilancia y fiscalización de servicios públicos, además de presidir el Consejo Regional. Esto significa, que las actuaciones de ambos órganos deben darse necesariamente de manera coordinada. Bajo la figura del Gobernador Regional, se establecen la formulación de políticas de desarrollo de la región, las cuales se encuentran integrados a cada comuna.
A su vez, el Consejo Regional tiene la facultad de fiscalizar los actos del gobierno regional, dentro de lo cual, se considera la adopción de acuerdos y la realización de observaciones, incluso, disponer de una auditoría externa si fuese necesario, para evaluar la ejecución presupuestaria de la región, junto con solicitar al Gobernador Regional la rendición de cuentas sobre alguna materia específica.
También se encuentra la figura del Delegado Presidencial, quien también ejerce el gobierno interior, representando al Presidente de la República de manera directa, ejerciendo funciones correspondientes a la supervigilancia y fiscalización de servicios públicos que dependan del Presidente de la República, procurando que estos cumplan sus funciones administrativas correspondientes, junto con la capacidad de presentar requerimientos a tribunales de justicia.
Es de esta manera que, junto con la conformación del Gobierno Regional por parte de estos tres órganos, se conforma el proceso de desarrollo de políticas regionales que también afectarán a la ERD, debido a la importancia que tiene el Gobierno Regional dentro de los principales lineamientos estratégicos, y la conexión con los diversos actores regionales que se encuentran incluidos, lo que obliga a revisar las funciones de estas figuras regionales y el efecto que tendrá sobre las estrategias regionales.
La ley 21.073, que regula las atribuciones del Gobierno Regional, establece en sus artículos 13 y 14, que el objetivo del Gobierno Regional es “el desarrollo social, cultural y económico” de la región, y además este desarrollo debe ser “armónico y equitativo” dentro del territorio, acompañado de los principios de “equidad, eficiencia y eficacia en la asignación y utilización de recursos públicos”, siendo también parte esencial de las funciones del Gobierno Regional asegurar la “efectiva participación de la comunidad regional” así como también, la “preservación y mejoramiento del medio ambiente”.
En los artículos 16 y 17, la ley viene a definir propiamente tal las competencias de lo que corresponde al Gobierno Regional, dentro de las cuales se podrá apreciar, una vinculación directa con el desarrollo y destino que tendrá la ERD, ya que las funciones y atribuciones del gobierno regional apuntan a los ejes principales y a sus lineamientos estratégicos. Es así que, en primera instancia, el desarrollo de políticas, programas, planes regionales y proyectos enfocados en el desarrollo de la región, son de cargo de las máximas autoridades regionales (GORE), lo que comprende además el desarrollo de estudios, análisis y disposiciones relativos al desarrollo regional.
Junto con lo anterior, es necesario destacar que el GORE debe “administrar fondos y programas de aplicación regional” (art.17), lo cual incluye tanto al Fondo Nacional de Desarrollo Regional, como a recursos de programas de inversión específicos, de carácter sectorial. Junto con esto, en materia de conectividad vial, el Gobierno Regional, debe hacerse cargo dentro de sus funciones, de lo concerniente a la conservación de las obras de pavimentación, y los planes de infraestructura de movilidad y espacio público.
Específicamente, en materia de ordenamiento territorial, el Gobierno Regional tiene como función principal, “elaborar y aprobar el plan regional de ordenamiento territorial” el cual debe estar en plena concordancia con la ERD y, junto a esta, con la política nacional de ordenamiento territorial. Lo anterior quiere decir, que, en parte la ERD viene a definir lo que sería el plan regional de ordenamiento territorial, pero a la vez el Gobierno Regional, en el cumplimiento de sus funciones, puede establecer las prioridades dentro de la ERD. Pero, en definitiva, establece la ley la importancia del plan regional de ordenamiento territorial, al establecer su carácter vinculante y la sanción respectiva de su incumplimiento, siendo este de carácter obligatorio tanto para los ministerios como los servicios públicos regionales. De aquí se establece que la ERD debe establecerse necesariamente en base al plan de ordenamiento regional.
Si bien, se establece la importancia del Gobierno Regional, tanto en la elaboración del plan regional de ordenamiento territorial como en la ERD, se señala que finalmente este plan debe estar bajo escrutinio público, en la modalidad de consulta pública. En base a lo anterior, se conformará lo que se denomina “imagen objetivo” de la región, realizada en función a la participación ciudadana, consulta al municipio y a organismos pertinentes. Lo anterior, viene a significar un intento de acercamiento a la ciudadanía de las decisiones regionales, aunque, la ley no establece si esta consulta pública tendrá carácter vinculante, ya que deja a una comisión interministerial fijar la reglamentación de la consulta pública, y las condiciones sobre la constitución del consejo consultivo de la sociedad civil.
Otras funciones del Gobierno Regional en atención a la ERD consisten en:
• Establecimiento de políticas de desarrollo de asentamientos humanos.
• Conservación y protección del medio ambiente.
• El buen funcionamiento del transporte intercomunal, interprovincial e internacional fronterizo de la región.
• El desarrollo de áreas rurales y localidades aisladas.
• Financiamiento de estudios sobre residuos y sistemas de tratamientos de estos.
• Formulación de políticas regionales de fomentos de actividades productivas, de emprendimiento e innovación, enfocadas a capacitación laboral y desarrollo tecnológico.
• Aprobar el plan regional de desarrollo turístico
• Diseño y aprobación de la Política Regional de Ciencia, Tecnología e Innovación para el Desarrollo.
• Establecimiento de prioridades para la erradicación de la pobreza, lo que incluye facilitar el acceso a beneficios y programas en diversos ámbitos públicos, y la distribución de los recursos para el financiamiento de estos.
• Fomento de expresiones culturales y protección del patrimonio, junto con programas de formación deportiva.
Conclusiones
La ERD constituye un instrumento de gran importancia dentro del Gobierno Regional, estableciendo lineamientos centrales sobre los cuales se marca la ruta a seguir en el ámbito de desarrollo social, cultural, medioambiental y económico. constituye, además, un paso hacia la descentralización y empoderamiento de las regiones, ya que les otorga capacidad de gestión, organización y planificación en ejes que son propios y contextualizados, de tal manera que cada ERD tendrá sus propios objetivos dependiendo de las necesidades prioritarias de cada región.
La elaboración de la “imagen- objetivo”, tiene sus ventajas en cuanto a su base en el modelo de gestión territorial, ya que, por medio de las zonificaciones, constituye una manera de diferenciar sectores dentro de la región, los cuales cuentan con sus necesidades y prioridades únicas, las cuales están medidas según las herramientas que contiene la misma ERD. Es así que, está zonificación, tiene como objetivo constituir una suma de urgencias regionales de forma integral y conexa, que contenga, además, participación ciudadana. Aún así, el mayor desafío en este punto consiste en un avance hacía el carácter vinculante de la participación ciudadana, ya sea, de manera directa con la comunidad o por medio de los consejos de la sociedad civil (COSOC), debido a que, en parte, la crisis actual de representación y conocimiento de la política en general, viene directamente relacionado con la falta de espacios participativos vinculantes para la ciudadanía.
Por otro lado, el Gobierno Regional, tiene las facultades y funciones para influir fuertemente en el desarrollo de la ERD y demás políticas regionales, por lo tanto, los cambios en el proceso de descentralización influyen en la manera en que las decisiones políticas son dadas, esto debido a que, hasta el ahora, el Gobierno Regional, estaba determinado por ciertas funciones de carácter administrativo las cuales dependían directamente del centro, lo que en definitiva definía los planes regionales, con una capacidad limitada de especificidad, pertinencia, coherencia y participación.
Con los cambios en la elección del Gobernador Regional, el Consejo Regional y la creación del Delegado Presidencial, la distribución y enfoque de las políticas regionales cambia, esto debido a una menor dependencia del gobierno central y la apertura de espacios democráticos que permiten una mayor vinculación con el territorio, lo que implica en primera instancia una mayor responsabilidad con la región, mejor distribución de poder y funciones y además la posibilidad de obtener mayor grado de pertinencia en las políticas regionales, lo que en definitiva afectará el tanto la ERD actual, como las planificaciones posteriores.
Vinculado con lo anterior, es que se espera, además, un avance más expedito en cuanto a los ejes centrales de la Estrategia Regional de Desarrollo, y mejores resultados, lo que implica además la actualización de los estudios de impacto regional de las políticas públicas en sus diversos ámbitos y los diagnósticos regionales en las diversas áreas críticas de la región.
Bibliografía
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Consejo Nacional de la Cultura y las Artes . (2016). Informe sobre Jornadas de Seguimiento y Monitoreo de Políticas Públicas Regionales: balance y perspectivas en el marco del proceso de evaluación 2016. Departamento de estudios 2016.
Gobierno Regional de la Araucanía. (2009). Araucanía: “Región de Oportunidades” Estrategia Regional de Desarrollo 2010 – 2022. DIPLADER.
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